Hvorfor noen kommuner sier ja mens andre nekter

Nå gransker forskere hvorfor det gikk som det gikk i kommunereformen. 119 kommuner er slått sammen til 47 kommuner.


Av Andreas R. Graven

Yngve Flo (t.v) og Bjarte Folkestad ved Uni Research Rokkansenteret, to sentrale forskere i undersøkelsene av kommunereformen. (Foto: Andreas R. Graven)


13 case-kommuner undersøkes nærmere for å finne ut hva som påvirket utfallene, enten det ble flertall for sammenslåing eller nei til en ny og større kommune.

Kommunereformen har allerede vært under forskernes luper i lengre tid. Og de begynner virkelig å få lang erfaring med å undersøke reformer og forvalting, forskerne ved Uni Research Rokkansenteret i Bergen. Fra før har de eksempelvis gransket NAV-reformen i over åtte år.

Nå sitter de med bøttevis med intervjuer og andre data siden prosjektstart i 2016 – og ikke minst fra fjoråret 2017, som man trygt kan kalle et begivenhetsrikt år for kommunereformen.

Det kulminerte med at Stortinget 8. juni vedtok sammenslåinger av 119 kommuner til 47 kommuner, der det store flertallet av sammenslåingene var forankret i kommunestyrenes flertall.

Folkeavstemninger spiller en veldig viktig rolle

– Det er opplagt at folkeavstemninger spiller en veldig viktig rolle for om det blir kommunesammenslåing eller ikke. Folkeavstemningene er rådgivende, men mange lokalpolitikere oppfatter slike avstemninger som bindende, slik at de blir førende for sluttresultatet, sier forsker Bjarte Folkestad ved Uni Research Rokkansenteret.

Han deltar i arbeidet med de lokale case-kommunene. Analysene vil være klare i 2019.

– I denne delen av kommunereform-prosjektet ser vi på de lokale prosessene, sier Folkestad.

Det er også slik at det gjerne blir en dominoeffekt i et område, altså at dersom én kommune først setter i gang folkeavstemning, så følger naboene i regionen etter.

Folkestad påpeker at det i teorien er fullt mulig for kommuner å velge bort folkeavstemninger til fordel for eksempelvis meningsmåling, spørreundersøkelse eller folkemøte.

– Kommunene er ikke pålagt å avholde folkeavstemning, men i praksis er det slik at folkeavstemning blir sett på som mer demokratisk, den blir noe annet reelt sett enn formelt sett. Folkeavstemning har en særegen posisjon i Norge, og brukes gjerne til å forankre prosessen, sier Folkestad.

Akkurat dét er ikke helt uproblematisk. I en rapport fra Institiutt for Samfunnsforskning fra 2017, der Folkestad har skrevet flere av kapitlene, undersøkes de over 200 folkeavstemningene som de siste årene har blitt gjennomført om kommunestruktur.

Et hovedfunn i rapporten er at stemmesedlene som ble brukt da det ble stemt over kommunesammenslåing, i mange tilfeller ga uklar eller mangelfull informasjon.

Kommunene stod ganske alene

Forsker Yngve Flo ved Uni Research Rokkansenteret leder styringsgruppen i forskningsprosjektet som ser på kommunererformen. Han sier at kommunene i praksis stod ganske alene da de skulle utforme stemmesedler.

Yngve Flo, Uni Research Rokkansenteret. (Foto: Andreas R. Graven) 


– I mange kommuner var det ikke opplagt hva velgerne skulle spørres om, og hvilke alternativ de skulle ha å velge mellom. Det finnes heller ingen instanser som hjelper kommunene med å utforme stemmesedlene. Da ble velgerne gjerne stilt overfor uklare eller forvirrende valg, noe som resulterte i at svaret politikerne fikk fra folket var uklart eller forvirrende, forteller Flo.

Folkestad legger til at flere kommuner fulgte en anbefaling fra Kommunaldepartementet om å ha en meningsmåling blant innbyggerne om holdningene til kommunesammenslåing.

– Men lokalpolitikerne ville også ha folkeavstemning. Da ønsket ikke Fylkesmannen i de aktuelle fylkene gi noe råd fordi det var så politisk ladet, og vi kan i ettertid se at stemmesedlene i flere tilfeller hadde uklart formulerte alternativer, men vi har ikke grunnlag for å hevde at dette var bevisst fra lokalpolitikernes side, påpeker Folkestad.

Mobilisering på Facebook

Folkestad har i arbeidet med case-kommunene selv vært mye ute i felten og intervjuet lokale aktører, som politikere. Han er åpen for at det er mange faktorer som kan spille en rolle for om en kommunen sier ja eller nei til sammenslåing.

– En god del nevnte sosiale medier som en kanal for mobilisering mot kommunesammenslåing i våre intervjuer, særlig bruk av Facebook. Det var gjerne enkeltpersoner som engasjerte seg og laget en gruppe, det var ikke noe partier eller organisasjoner stod bak, sier Folkestad.

Bjarte Folkestad, Uni Research Rokkansenteret. (Foto: Ingvild Festervoll Melien) 



Ved siden av folkeavstemninger er det heller ingen tvil om at opinionsledere lokalt spiller en rolle, og er med på å definere dagsorden for den lokale debatten, mener han:

– For eksempel ved et sterkt fokus på stedbunden identitet i debatt forut for folkeavstemning, fremfor at argumenter som tjenesteutvikling vektlegges - som gjerne tilhører tilhengerne for sammenslåing ­- er det ikke usannsynlig at resultatet vil bli et nei til sammenslåing, sier Folkestad.

Følger ikke noe klart politisk mønster

Samtidig er det slik at lokal motstand mot kommunereformen ikke nødvendigvis følger noe klart partipolitisk mønster, men går litt i oppløsning på lokalplanet, påpeker kollega Yngve Flo.

– Nasjonalt har partiene Høyre og Venstre vært de tydeligste støttespillerne, mens SV og SP er de klareste motstanderne av reform. Ap er i en slags mellomstilling, sier Flo.

På lokalplanet handler det ikke så ofte om de store verdikampene, men snarere om de lokale forutsetningene, som kan være veldig variable.

– Hvorvidt man er for eller mot kommunesammenslåing handler lokalt ofte mye mer om geografi enn om ideologi. Holdninger til lokal reform blir formet av hvorvidt man i geografisk forstand «vinner» eller «taper», gjennom nærhet til tjenester og avstand til det nye kommunesenteret. Det finnes mange senterpartister som har ivret for kommunereform på lokalt plan, og minst like mange høyrefolk som har stått på barrikadene imot, sier Yngve Flo. 

De fleste sammenslåinger til nye kommuner skal skje fra 1. januar 2020. Totalt i kommunereformen blir 119 kommuner slått sammen til 47 nye kommuner. Dette vil gi 356 kommuner fra 2020.

I forskriftene er det blant annet fastsatt når sammenslåingen finner sted, navn på den sammenslåtte kommunen, antallet medlemmer i kommunestyret i den nye kommunen og enkelte andre regler som sammenslåingen krever.

Samme trekk som i debatten om klimaendringer

Bjarte Folkestad mener ellers å kunne se litt av de samme trekkene i konfliktmønstre i kommunereformen som man møter på når klimaendringer diskuteres.

– De som ivrer for sammenslåing, ønsker å endre «status quo», noe som gjerne innebærer å jobbe i oppoverbakke. De vil mobilisere støtte for noe som kan gå galt om 20 år. En liten kommune kan komme til kort på sikt med hensyn til kompetansekrav og tjenesteutvikling, mens folk bryr seg kanskje mer om sin stedstilknytning i nåtid, og vil bevare den eksisterende kommunen, sier Folkestad.

I tillegg til Folkestad forsker også Yngve Flo, Elisabeth Angell og Dag Arne Christensen fra Uni Research Rokkansenteret på prosjektet om kommunereformen, samt flere forskere med bistilling ved senteret.

Prosjektgruppen for øvrig er relativt stor, og omfatter en allianse med statsvitere på UiB og UiO, samt fagfolk fra ISF og NIBR – og videre blant annet Aarhus universitet og KORA.

Prosjektet avsluttes først ved utgangen av 2019, da reformen etter planen også når sitt sluttpunkt.


1. mars 2018 11:22

cp: 2018-09-23 17:15:23